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Bibliografía a utilizar:
URRUNAGA Roberto, y otros. “Fundamentos de economía pública”, Universidad del Pacífico, 2001 (Capítulo 1)
El presente material tiene por objetivo orientar en el estudio de la asignatura, pero no reemplaza a la bibliografía sugerida por el docente, sino que la complementa.
Mercado y Estado: intervencionismo público.
El mercado produce una asignación eficiente cuando se dan condiciones de competencia y no hay externalidades relevantes. La intervención el Estado es correctora aunque añade otros problemas. La equidad es un justificativo para el intervencionismo del Estado.
En una economía de mercado, dicen los ortodoxos, el mercado garantiza la óptima asignación de los recursos. Sin embargo, la experiencia parece mostrar que no siempre ocurre así. Incluso, desde una perspectiva teórica, existen determinados supuestos en los que más bien podríamos afirmar lo contrario: el mercado por sí solo no podría asegurar el óptimo.
Cuando “el mercado falla”, se plantea la entrada del sector público para suplirle o para ordenar las actividades que pueden considerarse como socialmente no deseables.
Existen poderosas razones para entender el nivel de presencia pública en la provisión de ciertos bienes y servicios (educación, salud, seguridad, etc.), así como en la regulación de las actividades privadas que suelen generar externalidades...
Sin duda, la preocupación por la equidad y la reducción de las desigualdades, que es problema que al mercado es ajeno, ocupa aquí un papel especial que también será merecedor de una atención específica.
1. La eficiencia del mercado
1.1. La asignación de recursos en la competencia perfecta
La teoría de la competencia perfecta nos dice que el funcionamiento libre del mercado llevaría a largo plazo a una asignación óptima de los recursos, puesto que se producirían los bienes socialmente deseados al menor coste posible y se venderían también al mínimo precio. El juego enfrentado de los egoísmos particulares, de la oferta y la demanda, es esa “mano invisible” que permite el mejor de los equilibrios.
Se entiende por mercado el mecanismo que permite encontrar un equilibrio, en precios y cantidades, entre los intereses contrapuestos de quienes demandan un bien o servicio, y quienes lo ofrecen.
Cuando decimos que una empresa o mercado está funcionando en condiciones de competencia perfecta estamos exigiendo unas determinadas características tan estrictas que resultará difícil que, en su integridad, puedan encontrarse en la realidad. Las más relevantes son las siguientes:
1. Elevado número de compradores y vendedores que implica la irrelevancia de las decisiones individuales en las magnitudes del mercado.
2. Cada oferente y cada demandante es precio - aceptante: el precio es fijado por el mercado y cada individuo es incapaz de influir aisladamente sobre él.
3. Libre entrada y salida del mercado.
4. El producto ofrecido por cada empresa es homogéneo y perfectamente sustituible por el ofrecido por otra.
5. Información perfecta y movilidad total de todos los sujetos y factores.
6. Principio de exclusión por el cual sólo accede a un bien o servicio quien paga el precio correspondiente.
7. Principio de la correspondencia del precio con los costes y beneficios que se derivan de la producción y el consumo de los bienes y servicios.
8. Maximización del bienestar y de los beneficios como objetivos de consumidores y empresarios, respectivamente.
El mercado de competencia perfecta posibilita el ajuste de la oferta, expulsando a las empresas ineficientes y garantizando una tendencia hacia la mejor dimensión de las posibles. Teóricamente, se decide qué producir en función de la demanda de los consumidores. Se dice que éstos votan diariamente en sus decisiones de compra, en favor de unos bienes y en contra de otros, rechazando con mayor o menor radicalidad las elevaciones de determinados precios y orientando las decisiones de producción y a qué sectores deben encaminar los empresarios sus esfuerzos productivos.
Los mayores precios servirán como elemento de información y como incentivo para los oferentes, que desplazarán sus recursos hacia los bienes y servicios más atractivos, en detrimento de la producción de bienes y servicios cuyos precios están cayendo porque la sociedad tiende a valorarlos cada vez menos.
El mercado también nos dice cómo se producen los bienes, estimulando la producción más barata y eficiente. Producir al menor coste posible es condición de supervivencia. La esperanza de poder vender más y más barato (o con mayores beneficios) es también un incentivo para la introducción de innovaciones tecnológicas. La eficiencia implica obtener la mejor relación posible entre costes y resultados.
El libre mercado nos dice también para quién se producen los bienes: para quienes puedan y estén dispuestos a pagar el precio de equilibrio por unidad del bien. Pero, en éste como en otros aspectos, la respuesta dada por el mercado puede no ser aceptable para todos. El libre mercado proporciona suficientes bienes para quienes están dispuestos a pagarlos y pueden hacerlo. Pero ello significará con mucha probabilidad que no proporcione suficientes alimentos para que nadie se muera de hambre ni suficiente asistencia sanitaria para que todo el mundo tenga un nivel adecuado de cuidados médicos.
El mercado es un mecanismo automático para la asignación de recursos. Pero ello no significa que la asignación resultante sea considerada socialmente óptima ni que el mercado sea eficiente para resolver todos los problemas.
Normalmente, cualquier incremento en la demanda de determinados bienes o factores implica la renuncia a otros. Las posibilidades de producción nos obligan a elegir el destino de los recursos escasos y a valorar el coste de oportunidad de cada una de las decisiones. El Coste de oportunidad es la cantidad de un bien a la que es preciso renunciar para poder obtener algo más de otro bien. Ahora bien, ¿cuál de todos esos puntos posibles dentro de esa frontera es preferible?
Teóricamente la respuesta puede parecer clara: aquél que suponga un mayor bienestar general. Sin embargo, el paso de una situación a otra implica que hay algún sujeto X que sale beneficiado, pero a costa de cierto perjuicio para algún otro sujeto Y. ¿Podemos saber si la mejora en el bienestar de X compensa la pérdida sufrida por Y? Son imposibles las comparaciones interpersonales de utilidad por lo que no hay una respuesta objetiva a esa pregunta
En otras palabras: existen infinitos posibles puntos eficientes y la elección entre unos u otros es ya una decisión social que lleva implícita una determinada valoración de cuál es la distribución de la renta que se desea. La calificación de una situación como eficiente no implica juicio alguno sobre si la situación subyacente de distribución de la renta es correcta o no lo es.
Las condiciones de la competencia perfecta dibujan un mercado ideal. Pero los mercados reales son, todo lo más, aproximaciones que cumplen aquéllas sólo parcialmente.
1.2. La competencia imperfecta
Pueden calificarse como mercados imperfectamente competitivos aquellos en los cuales los sujetos individuales tienen capacidad para influir decisivamente en el precio del mercado o/y para decidir el precio que aplican a su propia producción. Son empresas precio determinantes aquéllas que no toman el precio como un dato forzado por el mercado, sino que tienen capacidad para influir en el mismo y gozan, por tanto, de un cierto poder monopolístico.
Esa capacidad viene dada bien porque el número de empresas es muy reducido, bien porque el producto que ofrece cada una de ellas se diferencia de los ofertados por las competidoras lo suficiente como para que no puedan considerarse perfectamente sustituibles.
En algunas formas de producción, los costes fijos resultan muy elevados en proporción a los costes variables. Esto llevará a que los costes medios disminuyan a medida que aumenta el nivel de producción. En muchos casos, la producción actual implica que el mayor tamaño va acompañado de grandes ventajas de producción y, sobre todo, de distribución, lo que provoca si no el monopolio, sí la concentración de la oferta en muy pocas empresas
Podemos definir tres grandes tipos de mercado dentro de la competencia imperfecta, aunque no siempre la realidad pueda encuadrarse inequívocamente en ellos: el monopolio, el oligopolio y la competencia monopolística.
Una de las posibles actuaciones del sector público para reducir la pérdida de bienestar social derivada de situaciones monopolísticas es el establecimiento de un precio máximo. El problema de este tipo de solución es que no es fácil el control, pueden aparecer mercados negros y en la práctica no puede fijarse fácilmente el precio adecuado.
Otras formas de intervención pública para mejorar la eficiencia de los mercados en los que exista poder de monopolio podrían ser, entre otras, las siguientes:
• Nacionalización de la industria monopolística: la propiedad de la empresa monopolística (o de las empresas del sector) pasan a manos del Estado. Sólo si se adopta una política de gestión diferente de la aplicada por la gestión privada puede entenderse esta medida como remedio a la ineficiencia de ese mercado. Por supuesto, el solo cambio de titularidad no garantiza un resultado óptimo.
• Establecimiento de un impuesto: El Estado puede utilizar su poder fiscal para gravar impositivamente la actividad productiva desarrollada en un marco de monopolio. Las formas de este gravamen pueden ser diversas (desde un impuesto por unidad de producto hasta un impuesto sobre los beneficios extraordinarios obtenidos por la empresa).
El efecto esperado de esta medida es la reducción del poder monopolístico a través de la disminución del margen elevado que puede obtener una empresa en ese régimen.
• Potenciación del establecimiento de nuevas empresas: reducir las barreras de entrada (técnicas, legales, económicas…) puede propiciar que nuevos competidores reduzcan ese poder monopolístico en determinados mercados.
1.3. Rivalidad y exclusión
Pero existen supuestos, al margen de los fallos de la competencia, en los que los fallos del mercado son tales que hacen imposible su propio funcionamiento. El mercado exige, para funcionar correctamente, que exista consumo rival y posibilidad de exclusión vía precio.
Se dice que existe rivalidad en el consumo o disfrute de un bien o servicio, cuando el consumo que del mismo realiza un individuo se lleva a cabo en términos de una ‘relación rival’ con el resto de individuos potencialmente consumidores. El consumo que hace X es rival respecto del consumo que podría realizar Y por cuanto que el mismo bien no puede ser consumido simultáneamente por ambos.
Por exclusión se entiende la posibilidad de excluir a alguien de los beneficios que se deriven del consumo de un determinado bien o servicio. El mecanismo clave del mercado para excluir de esos beneficios es el precio. El mercado excluye del consumo a quien no pague el precio establecido para su compra.
Cuando un bien o servicio presenta las dos características de rivalidad y exclusión se dice que se trata de un bien privado puro, un bien cuya asignación puede realizarse por parte del mercado.
Aclaración: Calificar a un bien como privado o como público nada tiene que ver con su producción y/o provisión por el mercado o por el sector público. La producción y/o provisión pública puede referirse tanto a bienes privados como a bienes públicos tal como aquí se definen. Por tanto, la calificación según esta terminología solo hace referencia a la presencia o no de las condiciones de rivalidad y exclusión en el consumo.
Los bienes según la posible aplicación del mecanismo del mercado
Existen otras dos categorías de bienes en función de la presencia o no de alguna de las dos características aquí tratadas. Son bienes que pueden calificarse como de impuros, tanto en su vertiente de privacidad como de publicidad.
La categoría de los que denominamos bienes privados impuros se corresponde con los bienes y servicios en los que resulta imposible excluir a alguien de su consumo. Por ejemplo, es el caso de una vía pública congestionada en hora punta: el consumo de vía pública que realice C es rival del que pretenda hacer D, en la medida en que ambos no podrán ocupar el mismo espacio. Sin embargo, puede resultar enormemente complicado impedir el tránsito a alguno de los dos (es mucho más fácil impedir el tránsito a todos los viandantes que a uno determinado).
La categoría de los bienes públicos impuros correspondería a los supuestos en los que no existe rivalidad en el consumo, pero sí es posible excluir de la posibilidad de consumo. Por ejemplo, es el caso de un espectáculo público: la cantidad de espectáculo disponible no se agota por el hecho de que disfruten de él más o menos espectadores (hasta el nivel de saturación) y es evidente que puede excluirse de su consumo a quien no pague el precio establecido para ello.
En las dos categorías anteriores pueden aparecer problemas, pero es posible dejar al mercado que asigne los bienes o servicios afectados.
En el supuesto de los bienes públicos, el mercado no funcionará bien por definición: no existen ni la rivalidad en el consumo ni la posibilidad de exclusión.
Es posible identificar algunos bienes o servicios en los que no concurren las dos características simultáneamente: los bienes públicos. Por ejemplo, el bien clásico considerado como tal es el de la defensa nacional. Existen muchos otros bienes o servicios en los cuales no es posible observar un consumo rival, ni aplicar la exclusión: un faro costero, el medio ambiente, etc.
En el ámbito de la sanidad es posible identificar algunos servicios que pueden calificarse como bienes públicos. Por ejemplo, la información sobre enfermedades contagiosas y la lucha contra éstas son bienes públicos. En general, buena parte de los conceptos que incluimos habitualmente en el término de salud pública tienen un fuerte componente de bien público. También la investigación médica. Aunque algunas innovaciones pueden patentarse, no ocurre así con la mayoría de los descubrimientos o/y es discutible la conveniencia de hacerlo si se disminuye su utilización.
El problema tradicionalmente considerado respecto de la provisión de los bienes públicos y que justifica que el sector público deba intervenir en su provisión, es la existencia de comportamientos free-rider o “viajeros sin billete”. Se entiende que se dan tales comportamientos cuando existe algún incentivo a ocultar las preferencias individuales en cuanto a la provisión de un determinado bien o servicio y a beneficiarse del consumo de ese bien o servicio mientras otros contribuyen a su financiación.
Si se pueden obtener beneficios de un bien o de un servicio sin pagar por él, no existen muchos incentivos para que los individuos revelen sus preferencias y, por tanto, puede ocurrir que el mercado no suministre el bien o servicio, o bien lo suministre por debajo del nivel que puede considerarse eficiente
Este argumento es el que ha reforzado la idea de que el mercado falla o puede fallar en la provisión de los bienes públicos. Y que el sector público debe intervenir en la provisión de tales bienes, porque dispone del poder coercitivo necesario para obligar a pagar a todos los beneficiarios de los bienes públicos y porque es capaz de conocer las preferencias colectivas.
Referencia:
Gimeno Ullastres J A. Mercado y Estado: intervencionismo público [Internet]. Madrid: Escuela Nacional de Sanidad; 2012 [consultado día mes año]. Tema 1.1. Disponible en: direccion url del pdf.
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ACTIVIDADES PRÁCTICAS DE CLASE
Breve ensayo
- El mercado competitivo es eficiente aunque no siempre equitativo
- Hay ciertos bienes que el mercado no está interesado en producir
- Si se pretende exclusión y rivalidad, los bienes deben tener precio
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