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Bibliografía a utilizar:
FIGUERAS Alberto J. “Lecturas de Política
Económica y Economía Argentina”. Universidad Blaise Pascal, 2022.
TEORÍA, OBJETIVOS, POLÍTICA Y GESTIÓN ECONÓMICA
I. Teoría
y política
La teoría y la política son dos conceptos a menudo enfrentados.
Efectivamente, ya a mediados del siglo XIX, William Nassau Senior y John Stuart
Mill, distinguieron entre la “ciencia” y el “arte” de la Economía Política.
Pero fue John Neville Keynes (padre de John Maynard Keynes), quien a fines del
siglo XIX, separó conceptualmente de modo tajante la “ciencia positiva”, la
“ciencia normativa” y el “arte”, diciéndonos que “el objetivo de la ciencia
positiva es el establecimiento de uniformidades, el de la ciencia normativa es
el establecimiento de ideales, y el del arte la formulación de preceptos”.
La economía positiva describe. Nos dice lo “que es”. Por ejemplo, dadas
las condiciones institucionales (leyes vigentes, comportamientos culturales)
decimos qué tiende a suceder con el precio de un bien cuando crece su demanda.
Estamos pues en el campo de la teoría (Political Economy). La economía
normativa trata con el “deber ser”. Con lo que queremos, como sociedad, que
suceda. Incorpora juicios de valor. No describe, sino que prescribe. Lo que
John Neville Keynes llama “la Ética de la Economía Política”. Por ejemplo, dado
el caso anterior, ¿es conveniente dejar que el precio tienda a subir, o apli-
car alguna medida intervencionista que lo impida, tal como un subsidio, una
reducción de impuestos o un control de precios? La respuesta conlleva un juicio
de valor…, sea por intervenir o por no intervenir.
Sin duda que las medidas gubernamentales tienen sus consecuencias; y la
oportunidad (o momento), forma y profundidad de las medidas deben evaluarse
considerando la naturaleza particular del proceso político…, tan alejado de la
lógica económica. Para juzgar las decisiones concretas del Estado con
ecuanimidad es preciso recordar que éstas responden a complicados procesos
políticos. En tal sentido, así como los empresarios pretenden maximizar el
beneficio (incluso maquiavélicamente), los políticos electivos y funcionarios
intentan “maximizar” el poder (su facultad de decisión y su permanencia en el
cargo). Además, como nos recuerda Victor Beker, “La política es normalmente un
juego de suma cero. Lo que uno gana es lo que otro pierde (…). En general, (por
eso) toda iniciativa del gobierno merecerá el rechazo de la oposición” (Beker,
2005, pag. 117).
Por último, tenemos el “arte” de la acción, de la selección y aplicación
de las medidas. Estamos en el campo de la Política Económica (Economic Policy)
o Economía Aplicada (Applied Economy).
II. Objetivos de todo sistema económico
Antes de continuar es preciso puntualizar que, hoy por hoy, los objetivos
principales de todo sistema económico (sea de mercado o sea de economía centralmente
planificada) son: a) el pleno empleo; b) la eficiencia; c) el desarrollo; d) la
estabilidad de precios; e) la equidad distributiva; f) equilibrio en la Balanza
de Pagos. Entonces, ¿en qué se diferencian? Pues, en los caminos para lograr
estas metas. Metas que, a veces, se contraponen entre sí (y, por ende, es
preciso llegar a una solución de compromiso; p.ej. sacrificar algo de
eficiencia para alcanzar más equidad)
Como el seguimiento de la actividad económica, y del conjunto de metas
antes enumerado, implica hablar de números, de cantidades, aquéllos que
trabajan en estos menes- teres (como teóricos o como gestores de política) se
han ido inclinando hacia formalizaciones matemáticas (cada vez más complejas).
Aquí salta el concepto de modelo económico, que consiste en una
representación simplificada de la realidad que toma en consideración sólo los
elementos y relaciones más importantes; simplificando deliberadamente esa
realidad para tornar su aproximación en más manejable. Así, el conjunto de relaciones
suele presentarse a través de una ecuación o sistema de ecuaciones; que consta
de un conjunto de variables, las cuales podemos separar en variables datos,
variables objetivos a alcanzar (por ejemplo, el pleno empleo) y variables
instrumentos (que constituyen los resortes de nuestra política, por ejemplo la
emisión monetaria o el nivel de aranceles) (cfr. Grupe, 1981).
METAS DE TODO SISTEMA ECONÓMICO
En el texto hemos mencionado las metas.
Veamos aquí su significado:
• Pleno empleo: implica la utilización
completa de todos los factores de la producción, en especial de la mano de
obra.
• Eficiencia: significa asignar cada recurso
a su mejor uso alternativo (o sea, a su “tarea” más productiva).
• Crecimiento: concepto que incluye una
mejora periódica, en niveles satisfactorios, del bienestar de la población (en
palabras más sencillas y directas, una expansión del producto por persona).
• Estabilidad de precios: su objetivo es
mantener el nivel general de precios (evitar el envilecimiento de la moneda; es
decir, su pérdida de poder adquisitivo)
• Equilibrio de la balanza de pagos: este
objetivo apunta a sostener la solvencia en las cuentas externas.
• Equidad distributiva: si bien los
anteriores objetivos poseen definiciones que responden a un consenso entre los
estudiosos, este objetivo resulta de más difícil aprehensión; pudiendo decirse,
en una aproximación no muy precisa, que “pretende para cada sujeto económico
una remuneración equivalente a su aporte al proceso productivo”..., asunto de
difícil medida y abierto al debate.
III. Los juicios de valor
Hasta aquí hemos señalado la presencia de un área teórica y de un área de
política eco- nómica, en la cual se trabajará con los esquemas y relaciones
analizados en la teoría económica para alcanzar determinados fines (u
objetivos), en la medida de lo posible, cuantificables.
Como bien sabemos, los economistas no se destacan por acuerdos sino por
discrepancias; no obstante existe una realidad concreta: la intervención del
Estado ha ido creciendo constantemente bajo el concepto de que su accionar
podía “mejorar” los logros de la “mano invisible del mercado”, de la cual
hablara Adam Smith (en 1776). En el siglo XX, podemos señalar tres grandes
hitos. Cada uno en su medida contribuyó a ordenar y a sistematizar, esa acción
estatal o gestión de política: a) La Economía del Bienestar - 1920; b) La
teoría económica Keynesiana - 1936; c) La teoría de la Política Económica –
1950.
POLÍTICA ECONÓMICA Y TEORÍA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Antes de seguir, es preciso demarcar una distinción clara entre la
Política Eco- nómica y la Teoría de la Política Económica, entendiendo por esta
última “la bús- queda de la solución técnica (preferentemente en términos
cuantitativos) más adecuada entre los instrumentos de posible aplicación y los
objetivos definidos”; y conceptua- lizándose a la primera como “el conjunto de
las distintas formas de intervención del sector público en la actividad
económica”.
IV. Reglas de actuación
versus discrecionalidad
La elaboración de la política económica, en su enfoque más tradicional,
consiste meramente en determinar los valores de los instrumentos a disposición
de la autoridad gubernamental (v.gr. volumen y finalidad del gasto público,
presión impositiva, tipo de interés, oferta monetaria, etc.), y por ende los
cambios en estos instrumentos, con miras a alcanzar las variables objetivo.
Este enfoque “tradicional” se conoce como política discrecional. En esta
versión el gobierno obra sin ajustarse a ninguna pauta previa. Esto es, obra “a
discreción” (libremente, sin condiciones). Sin embargo, la concepción
discrecional supone un cono- cimiento suficiente, por parte de la autoridad, de
la verdadera situación económica, de los efectos de sus instrumentos, y de los
retardos (o demoras) con que actúan éstos.
Pero, ¿qué son los retardos? Es el lapso que va desde producida una
perturbación (v.gr. caída del PBI) hasta que la acción de política obre en la
economía. Se distingue el retar- do interno del retardo externo. El primero, a
su vez, se divide en retardo de reconocimiento (tiempo que media de la
perturbación hasta que ésta es conocida por la autoridad), retardo de decisión
(lapso entre el reconocimiento del problema y la resolución de actuar) y
retardo de acción (desfase entre la disposición de obrar y su ejecución
efectiva, por ejemplo si se decide que es preciso cambiar la legislación
impositiva, el retardo de acción interna es el tiempo de preparación de la
nueva ley y su puesta en práctica) (Dornbusch & Fisher, 92, Cap. XII).
Además de los retardos internos existe el externo, que consiste en la
distribución en el tiempo de los efectos de la política económica una vez
aplicada ésta. Por ejemplo, la acción rezagada de una medida de política
monetaria (que a fines de los 80 se estimaba en una duración de 8 a 12
trimestres).
¿COINCIDE EL INTERÉS DE LOS POLÍTICOS CON EL DE LA SOCIEDAD?
Según la teoría de Buchanan, en los esquemas que manejamos en los libros
habituales de texto se supone un capitalismo de economía de mercado en el
cual los agentes obtienen ingreso de su actividad en el mercado económico, pero
bajo el capitalismo de Estado, que es hoy el predominante (habitualmente
llamado Economía Mixta), también hay agentes que obtienen ingresos por la
actividad en el mercado político, los cuales no tienen los mismos efectos, ni
en eficiencia ni en equidad, que los provenientes del mercado económico. Y esos
agentes del mercado político siguen, igual que los del mercado económico, su
propio interés; pero esto no
es necesariamente ruin, ya que ese interés incluye mantener el poder, y para
ello deberán atender las necesidades de sus votantes. Con lo cual, de modo
indirec- to, los intereses personales de los políticos tienden a coincidir con
los de la sociedad que los elige.
V. ¿Mercados “Libres” o mercados “Administrados”?
Normalmente se piensa en términos de mercados de competencia libre,
aquella mano invisible de la cual hablara Adam Smith, como el mágico medio por
el cual se asignan eficientemente los recursos…, y algunos (optimistas o
ingenuos) también sostienen que el mercado retribuye equitativamente el
resultado del esfuerzo productivo.
Pero la realidad actual está bien distante de aquella imagen mítica, casi
romántica. La gran empresa (y la no tan grande) ha ido reemplazando con su
organización y su gerenciamiento al mercado en su accionar. Así que nos
hallamos ante la mano visible del management. Un autor, G. Means, en 1935, nos
decía que “junto al mercado tradicional en que se equilibran la oferta y
demanda mediante un precio móvil, hay un nuevo mercado administrado (…). El
precio administrado lo fijan (directamente) las grandes empresas (…)” (citado
en Beker, 2005, pag. 32).
El rol de aquel mercado de libre competencia, con un consumidor soberano,
no existe ya. “El mercado como instrumento para la asignación de recursos por
medio de los precios es cada vez más una reliquia del pasado” (Beker, 2005,
pag.33). A la hora de diseñar políticas como funcionario y de juzgarlas como
ciudadanos, es preciso tener bien presente esta realidad.
¿ES LA COMPETENCIA UNA EXCEPCIÓN?
Las grandes empresas “actúan como fijadoras de precios. La concurrencia
de precios es hoy sólo una rara excepción (…). Los ajustes de cantidades son la
norma; las fluctuaciones de precios constituyen la excepción (…). Ello no
significa que no exista competencia sino que ésta se libra por otros medios
(…). La organización (de las empresas) ha desplazado al mercado del centro de
gravedad (…). El mercado juega un rol pero es un rol subordinado.” (op. cit.
pag. 32/33)
Es decir que aquella firma sin poder de mercado de la teoría neoclásica,
que seguía la soberanía del consumidor, ha fenecido. Hoy, la gran firma, a
través de su departamento de marketing induce al consumidor sus necesidades y
le señala qué debe comprar…, y por su departamento de ventas le fija el precio
casi como un monopolista, ya que administra el mercado. No es tomadora de
precios, como la teoría tradicional postula. Lo fija.
VI. El proceso de gestión
del estado
Dentro de las dificultades del proceso de la
Política Económica no es la menor la inconsistencia temporal de objetivos.
Digámoslo de un modo más sencillo, lo que en un momento se prefiere poco
después se descarta..., pero no necesariamente por los gobiernos o
administraciones, sino por el electorado. Quizás haya pocas cosas más volátiles
que la voluntad de conjunto de los votantes. Esto conduce a dificultades para
definir políticas de largo plazo, consistentes en una sucesión de políticas de
corto plazo. Esto hace que tanto los hombres de la política como los
funcionarios estatales de carrera se vean en figurillas para definir y sostener
en el tiempo los programas públicos. Como escribe el profesor Beker “Los
programas públicos (...) no son instituidos por gobiernos ideales (...) sino
que responden a complicados procesos políticos. Aun cuando funcionarios y polí-
ticos se comporten con honradez, la naturaleza del propio Estado puede ayudar a
explicar sus fallas” (Beker, V. 2005; Estado y Mercado, Cap VII, Sudamericana,
Bs.As.).
Nosotros diríamos, siguiendo en cierto modo a
V. Beker, que los políticos tratan de mantener el poder y otras prerrogativas;
y así también los funcionarios (sean o no de carrera), y tal poder, en el caso
de estos últimos, está relacionado con el tamaño de sus organizaciones y responsabilidades.
“Compite con otros funcionarios por fondos. La competencia burocrática
reemplaza a la competencia del mercado” (Beker, op. cit.). Lo cual no
necesariamente coincide con acciones eficientes. Esta operatoria, muy
comprensible mirada desde la “sociología política”, se torna incomprensible
para la gente de la economía para quienes las soluciones eficientes tienen
prioridad absoluta. No comprenden finalmente la sociedad, sólo a una parte de
ésta: al subsistema económico. Vilfredo Pareto sí comprendió este choque de
visiones, y por eso introdujo en el análisis las acciones lógicas (llamando por
tal a las económicas) y las acciones alógicas (que no son ilógicas, sino
sencillamente que no responden a la mecánica de los economistas).
La suma de estas secuencias de circunstancias
(preferencias del electorado, volatilidad de los votantes, competencia
burocrática, cerrando con soluciones no “eficientes”) nos lleva a comprender
mejor el particular hecho de que el Estado no busque maxi- mizar beneficios y,
por tanto, tampoco se interese en reducir costos (lo cual explica la
técnicamente llamada “ineficiencia x”). Esto significa que el Estado no es,
según la teoría económica ortodoxa, eficiente. Pero ya hemos explicado el
porqué: el Estado, y dado que no persigue como el empresario privado maximizar
ganancias, no trabaja con cos- tos mínimos (la “ineficiencia x”)
A este hecho se adiciona que en la sociedad
moderna, de Estado de Bienestar, uno de sus objetivos es la equidad (definida
según los criterios que se entienden predominantes en cada sociedad y en cada
momento). Por lo común para alcanzar el objetivo de equidad es preciso
redistribuir ingresos..., lo cual modificará incentivos, y con ello conductas
de beneficiarios y de perjudicados. “(..)si el resultado previo a la
redistribución era eficiente, el posterior a ella ya no lo será. Modificar la
distribución del ingreso o la riqueza supone normalmente algún sacrificio (...)
de eficiencia. En tal sentido, corresponde a la socie- dad y no a la teoría
decidir qué peso relativo asignar a eficiencia y (...) equidad: se trata de un
(...) juicio de valor” (Beker, op.cit. cap I).
Como el lector puede apreciar, los objetivos
no son necesariamente consistentes (alcanzar la eficiencia, buscando la
equidad), y el Estado (con sus gobiernos conductores) se encuentra en un tira y
afloje, en general de muy difícil solución.
ECONOMÍAS MIXTAS, FALLOS DE MERCADO Y FALLOS
DEL ESTADO
La teoría convencional supone que el mercado
libre asigna recursos con eficiencia. Pero también admite que hay casos que
alejan de la eficiencia. Son los fallos del mercado, p.ej. externalidades,
rendimientos crecientes a escala, presencia de bienes públicos y preferentes,
riesgo moral, etc. Estas causas llevan a propugnar intervenciones por razones
de eficiencia, llevando en los hechos a “Economías Mixtas” (mercado + Estado).
La Escuela de la Elección Pública sostiene que existen también fallos del
Estado, entre los cuales se citan las imperfecciones del mercado político
(interés propio de los funcionarios, burocracia, escasa preparación técnica,
clientelismo, etc.). Lo cual llevaría a la necesidad de evaluar, en cada caso,
cuáles fallos serían mayores, si los del mercado o los del Estado, para decidir
intervenir
VII. Clasificación
de las políticas
En una clasificación más fina, debemos hablar
de Políticas Macroeconómicas (que apuntan a “controlar” el nivel de actividad,
el nivel de precios, la distribución del ingreso, el nivel de empleo) y de
Políticas Microeconómicas (que intentan mejorar la asignación de recursos, con
vistas a la eficiencia, o al alcance de ciertas metas puntuales tales como un
determinado nivel de industrialización). Estas últimas son habitualmente
catalogadas de “políticas de oferta”, pues normalmente obran sobre ese
“componente” de los mercados. Ejemplos de políticas micro son aquellas que se
dirigen a un mercado en particular (y no al conjunto agregado), como son los
subsidios a una industria, las regulaciones a un sector o el control de un
monopolio. Ejemplos de políticas macro son aquellas que apuntan al agregado,
tales como la emisión de moneda, el aumento del gasto público, la disminución
de los aranceles aduaneros, etc.
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1. ¿Qué es la política económica, sus objetivos e instrumentos?
ACTIVIDADES PRÁCTICAS DE CLASE
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