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Bibliografía a
utilizar:
URRUNAGA Roberto, y
otros. “Fundamentos de economía pública”, Universidad del Pacífico, 2001
(Capítulo 1)
El presente material tiene por
objetivo orientar en el estudio de la asignatura, pero no reemplaza a la
bibliografía sugerida por el docente, sino que la complementa.
Fundamentos de la existencia
del sistema de Estado
En
base a ¿Cuál es el rol del Estado?, por Juan León Mendoza. Revista de la
Facultad de Ciencias Económicas,
En primer lugar, habría que empezar el análisis
definiendo al Estado, para luego fundamentar positivamente su origen y,
finalmente, especificar sus funciones. El Estado es “un sistema de
subordinación que organiza a todos los individuos de un área geográfica dada,
dentro de la cual se posee un monopolio efectivo de la fuerza física”. Dentro
del área geográfica dada existen interacciones de carácter económico y
político. La interacción económica se da, básicamente, a través del mercado, en
tanto que la interacción en el plano político se da a través del gobierno. La
interacción en el mercado es generalmente voluntaria, en tanto que en lo
político es de subordinación. Entonces, en el terreno político se tiene a
gobernantes y gobernados y existe un sistema de gobierno. ¿Porqué los
individuos aceptan un sistema de subordinación o tipo de gobierno? ¿Cuál es el
rol del gobierno?
La presencia del gobierno implica costos y
beneficios y si los individuos lo aceptan es porque el beneficio es mayor que
el costo. La interacción humana tanto en el terreno político y económico tiene
un carácter social. El ser humano por su naturaleza y el desarrollo alcanzado
por nuestra sociedad es esencialmente un ser social, es decir, está dentro de
un proceso de convivencia social. Sin embargo, como sostuvo Carlos Marx, la
relación económica es el núcleo de la sociedad, el aspecto social y político es
condicionado por el mundo económico. Detrás de la relación política y social
subyace el interés económico de los individuos, es decir, el “homus económicus”
es el que orienta su accionar, su racionalidad económica está por encima de su
racionalidad política y social. Los individuos cuando interactúan con los otros
- dada su racionalidad económica - tratan de alcanzar el máximo nivel de
bienestar individual, a través de mayores niveles de bienestar económico.
En la medida en que el accionar del individuo está
determinado por su objetivo económico existe la posibilidad de que el mismo
entre en conflicto con los de otros individuos; tal hecho requiere un sistema
de ordenación no sólo económico sino también político, tiene que haber
necesariamente un ente (gobierno) con la suficiente autoridad para fijar las
reglas institucionales bajo las cuales deben interactuar los individuos.
LAS FUNCIONES DEL ESTADO
Podemos clasificarlas en tres grupos:
microeconómico, macroeconómico e institucional.
Función microeconómica.
En el campo microeconómico, los precios juegan un rol muy importante en el
proceso de asignación de los recursos. Según la teoría microeconómica, en el
marco de una economía de competencia perfecta, el libre mercado permite
alcanzar el nivel de eficiencia paretiana; sin embargo, la existencia de fallas
o distorsiones en el mercado puede impedir que el sistema económico opere en
tal situación de eficiencia. Entre las fallas de mercado usualmente mencionadas
se tiene la existencia de: bienes públicos, externalidades, monopolio y
oligopolio, indivisibilidades. En estos casos se tiene espacio y fundamento
teórico para la intervención del estado.
Los bienes públicos puros son aquellos bienes que
pueden ser consumidos por los agentes económicos sin que, simultáneamente,
disminuya la cantidad disponible para otros agentes. Estos bienes tienen la
característica de ser bienes no rivales y no excluibles, en tanto que los
bienes privados son rivales y excluibles. Usualmente se considera como ejemplo
de bienes públicos a las actividades de defensa, sistema judicial,
investigación básica, carreteras sin peaje no congestionadas, programa de
prevención de salud, educación, programa de lucha contra la pobreza, etc. Por
su carácter de ser un bien no rival y no excluible se hace difícil el cobro a
todos los agentes que consumen dicho bien, ¿Cómo y cuánto se puede cobrar a la
población por el servicio de defensa o seguridad externa que se le brinda?; lo
más probable es que existan los llamados parásitos, es decir aquellos que evitarán
efectuar el pago correspondiente pese haber recibido o salir beneficiado con el
servicio. Este hecho hace que el nivel de producción o la prestación de los
bienes públicos por parte del sector privado esté por debajo de lo que
corresponde a la situación de eficiencia. Dada esta característica de los
bienes públicos, en aras de la eficiencia en la asignación de los recursos en
la economía, el estado puede encargarse de la prestación directa o el
financiamiento de estos servicios: seguridad y protección externa e interna
(defensa), servicio judicial, la investigación básica, programas de prevención
de salud, educación y encabezar la lucha contra la pobreza.
Las externalidades son los efectos que generan las
acciones humanas sobre otros agentes económicos. El efecto puede ser positivo o
negativo, en el primer caso se dice que hay una externalidad positiva, en tanto
que en el segundo una externalidad negativa. Un ejemplo usualmente citado para
el caso de la externalidad negativa es el de las minas que contaminan el agua,
que es utilizada por los agricultores ubicados río abajo. En este caso, las
empresas mineras que ocasionan daños o costos a los agricultores deberían de
internalizar tales costos, de modo que su nivel de producción corresponda a
aquel punto en que su costo marginal social sea igual al precio del producto,
pero, si la empresa minera no asume tales costos, entonces su nivel de
producción no va corresponder a la situación socialmente óptima, lo que aleja a
la economía de la situación de eficiencia de Pareto (produce por encima de lo
socialmente óptimo). Esta falla del mercado se puede corregir de tres maneras:
mediante la aplicación de impuestos a la empresa minera, la fusión entre la
empresa minera y las empresas agrícolas y, mediante la reasignación de los
derechos de propiedad. Si bien en el caso de la externalidad negativa se pueden
aplicar impuestos gubernamentales, en el caso de la externalidad positiva se
aplicarán políticas de subsidios. Por ejemplo, las actividades de investigación
básica, educación, los programas de prevención de salud generan economías
externas significativas, en estos casos, tienen que aplicarse necesariamente
políticas de subsidios, caso contrario su nivel de producción se ubicará por
debajo de lo que corresponde al óptimo paretiano. La necesidad de aplicar
políticas impositivas y de subsidios, hace ver que el estado, para contribuir a
la eficiente asignación de los recursos, puede intervenir activamente en el
mercado. La especificación de los derechos de propiedad, también está
estrechamente relacionado a la acción gubernamental, la misma que veremos con
más detalle cuando desarrollemos el punto de la institucionalidad. El monopolio
es aquella situación en que una sola empresa es la encargada de producir el
bien o servicio en el mercado. El monopolista obtiene el máximo beneficio
(optimiza) cuando el ingreso marginal es igual al costo marginal, pero el costo
marginal es diferente al precio del producto en el mercado; dada esta
diferencia, el nivel de producción es menor que lo que corresponde a la
situación de mercado competitivo. La ineficiencia económica de los mercados
monopólicos puros, monopolios naturales (por el factor de la indivisibilidad) y
también oligopólicos puede ser corregida por el gobierno mediante una política
de regulación, este hecho otorga margen para que el gobierno desempeñe también
un rol de regulador. En resumen, según fundamentos de la teoría microeconómica,
el estado puede jugar un rol muy importante para el correcto funcionamiento del
mercado en la asignación de los recursos mediante la prestación o
financiamiento de los llamados bienes públicos (defensa, justicia,
investigación básica, salud preventiva, educación, etc.) y mediante políticas
de subsidios, impuestos y regulaciones
Sin embargo, no existe fundamento para que el
gobierno brinde servicios o produzca bienes en los mercados donde puede muy
bien hacerlo el sector privado de una manera competitiva, es decir no existe
fundamento para el rol empresarial del estado.
Función macroeconómica
En este caso, se pueden formular como
objetivos básicos el logro de un proceso de crecimiento económico con mejoras
en la distribución de ingresos en el marco de una estabilidad macroeconómica.
Con un proceso de crecimiento económico y mejora en la distribución de ingresos
no sólo aumentará el nivel de ingreso de los habitantes, sino que también
tenderá a aumentar el nivel de empleo y el descenso de la pobreza. En un
contexto de estabilidad macroeconómica los agentes asignarán mucho más
eficientemente sus recursos, la estabilidad en este campo significa tener una
economía con bajas tasas de inflación (al menos similares a la tasa de
inflación internacional) y sector externo relativamente equilibrado.
La estabilidad macroeconómica está relacionada con
el manejo de los instrumentos de política (fiscal, monetaria, cambiaria y
comercial). ¿Cómo y con qué intensidad deben ser utilizados tales instrumentos?
La teoría económica no tiene una respuesta definida al respecto; sin embargo,
la experiencia de las políticas económicas en el mundo indican:
- En el campo fiscal, el gobierno debe tratar de
mantener una política fiscal prudente, no puede incurrir en situaciones de
desmanejo fiscal con grandes y persistentes situaciones de déficit. El gobierno
no puede caer en la irresponsabilidad de aplicar políticas fiscales muy
expansivas. Aún en el caso en que se aplicaran políticas fiscales
discrecionales, éstas no pueden ser marcadas e inestables, tiene que haber al
menos una relativa disciplina fiscal. Este punto es relativamente delicado en
un país en desarrollo, como es el caso peruano, donde existen, por lo general,
fuertes demandas políticas y sociales para que el gobierno incremente su nivel
de gasto.
-En el campo monetario, en forma similar que en lo
fiscal, la política tiene que ser responsable, debe implementarse de manera tal
que no tengamos altas tasas de inflación y, por ende, inestabilidad
macroeoconómica como la experimentada en el pasado por medidas monetarias
caóticas y populistas. En este caso, el rol del estado consiste en proveer a la
economía de la liquidez u oferta de dinero necesaria velando por la relativa
estabilidad macroeconómica, en general, y de precios, en particular.
- En el campo de la política comercial se tiene que
redefinir el rol del estado. En décadas anteriores, los gobiernos podían
aplicar políticas de subsidios a las exportaciones y aranceles a las
importaciones discrecionales y agresivas; pero ahora, en el marco de un proceso
de integración comercial internacional, se está tendiendo a reducir tales
prácticas comerciales con el auspicio y presión de la OMC.
- En el campo de la política cambiaria, el rol del
gobierno no está del todo definido, más aún cuando últimamente está en plena
discusión las ventajas y desventajas de dolarizar o no nuestra economía. En
todo caso, en este campo, el gobierno debe tratar al menos de evitar un proceso
de atraso cambiario porque resta competitividad a los productos en el mercado
internacional.
Función Institucional.
Este enfoque pone énfasis en los derechos de propiedad y los costos de
transacción que existen en el intercambio de bienes y servicios en el mercado.
En la economía se producen e intercambian derechos de propiedad. Si los
derechos de propiedad no están bien definidos, entonces éstos no podrán
transarse o si lo son serán en magnitudes menores lo que empujaría a la
economía a operar por debajo de la curva de posibilidades de producción
potenciales. ¿Quién puede verse incentivado a crear y gestionar una empresa si
los trabajadores contratados pueden apropiarse de ella sin que el propietario
pueda defender lo que lícitamente le pertenece? ¿Qué agente racional puede
construir viviendas para alquiler si está abierta la posibilidad de que los
inquilinos se apropien de ella? La respuesta es muy obvia. Los derechos de
propiedad tienen que estar claramente definidos y registrados. Los derechos de
propiedad tienen que ser totalmente respetados; una estructura de derechos de
propiedad muy bien definidos, adecuadamente registrados y respetados, permitirá
incrementar necesariamente la eficiencia económica. Sin embargo, todo ello
supone un marco institucional efectivo; es decir, tiene que haber
necesariamente una estructura institucional que permita la plena vigencia de
los derechos de propiedad. ¿Quién define los derechos de propiedad? ¿Quién lo
registra? ¿Quién los protege? ¿Quién sanciona a aquellos que no lo respetan?
¿Quién vela por su vigencia? ¿Quién lo aplica? Dada la necesidad institucional
implícita en todo esto, se tienen que crear instituciones encargadas de:
formular leyes y normas necesarias y ejecutarlas, brindar seguridad y
protección, administrar justicia, registrar los derechos de propiedad.
Bajo el enfoque institucional, la sociedad
intercambia derechos de propiedad; pero ello está sujeto a ciertos costos.
Cuando se intercambian los derechos de propiedad se incurren en costos de
transacción positivos. En la medida en que sea menor tal costo de transacción
se generarán mayores niveles de intercambio de derechos, coadyuvando así al
incremento en la eficiencia económica y por ende a una mayor producción de
derechos (bienes y servicios). Los costos de transacción están relacionados
básicamente a la existencia de la información necesaria y al respeto o
cumplimiento de los contratos, bajo los cuales se efectúa el intercambio.
Cuando más simétrica y perfecta sea la información y cuando tiendan a cumplirse
los contratos estipulados, menor será el costo de transacción. Un sistema de
información asimétrico e imperfecto eleva los costos de transacción. Si la
información es imperfecta será más costoso para el comprador potencial
informarse sobre el mercado de derechos. En forma similar, el vendedor tenderá
a no poder vender sus bienes y servicios cuando, tal vez, paralelamente,
alguien está queriendo adquirir lo que justamente se está ofertando. Si la
información es asimétrica, el intercambio será desigual y socialmente
ineficiente, porque el agente que maneja el mayor volumen de información sacará
ventaja de ello perjudicando relativamente al que posee menos información.
Todos estos elementos hacen que la economía no
opere en una situación de óptimo paretiano, dando pie a la presencia del estado
en el mercado de la información. Entonces, dentro del rol institucional que le
compete al estado está también el de coadyuvar a la existencia de un sistema de
información perfecto, simétrico y accesible. Dado que la transacción y posesión
(uso) de los derechos de propiedad implica necesariamente un sistema de
contratos, éste tiene que ser acatado por las partes involucradas en la
transacción. Si los contratos tienden a no cumplirse, entonces, se genera
desaliento en el intercambio y la producción ¿Una empresa que produce y vende
automóviles se verá incentivada a incrementar su producción cuando existe la
posibilidad de que los clientes no cumplan con el pago correspondiente? ¿El
comprador potencial del automóvil hará efectiva su adquisición cuando existe
una alta probabilidad de que no pueda utilizarlo en un marco en que no se
respetan los derechos de propiedad? La respuesta es obvia. Ello requiere la
existencia de un ente que tenga la autoridad y fuerza necesaria para que se
respeten los contratos y los derechos de propiedad; en otros términos, ello
implica la existencia de un estado fuerte, que brinde eficientemente los
servicios de fijación de normas, justicia, seguridad y protección.
Las fallas del mercado y las fallas del Gobierno
Por Guillermo Cabieses (Artículo publicado en Diario Digital AltaVoz Perú, 13/05/2013)
Las fallas del mercado suelen definirse como situaciones en las que el mercado no logra alcanzar la eficiencia, porque el comportamiento individual de cada persona tratando de maximizar sus beneficios se contrapone al supuesto mejor resultado social. Típicamente se identifican como fallas del mercado a la asimetría de información, los monopolios, las externalidades y los bienes públicos. Cuando una de éstas se presenta es típico que los economistas aboguen de inmediato por una intervención estatal que remedie la falla. Sin embargo, como bien señaló el profesor de UCLA, Harold Demsetz, esto es caer en la “Falacia del Nirvana”. Es decir, errar al comparar la alternativa existente (el mercado) con una ideal (lo que pasaría si el gobierno interviene) y no una real (lo que realmente pasa si el gobierno interviene), es creer que el gobierno no falla y no ser conscientes de que el remedio puede ser peor que la enfermedad.
Y es que, bien vistas las cosas, el concepto de falla de mercado se contrapone a otro que puede ser bastante más grave, la falla del gobierno, que es cuando la regulación que se crea para remediar una falla de mercado conduce a una situación en la que la sociedad se aleja aún más de la eficiencia.
Un caso emblemático de una falla de gobierno es la prohibición de emitir publicidad para remediar asimetrías informativas, cuando justamente la publicidad está pensada para transmitir información y reducir esa asimetría; otro, la obligación de revelarle al consumidor absolutamente toda la información existente respecto de un producto, como en el caso de las ventas por internet, en donde el consumidor recibe mucho más información de la que puede y quiere procesar, optando por ignorarla. En ambos casos, sin embargo, los precios suben y el consumidor está peor, con productos más caros y menos información.
Algo similar sucede con los monopolios, en donde se cree que la regulación estatal es necesaria para que los monopolistas no abusen de posición. Sin embargo, es discutible que la intervención estatal sea más efectiva que la amenaza de la competencia que tarde o temprano éstos enfrentan. A lo que debemos añadir el enorme riesgo de error que existe por parte de la administración al calificar los bienes sustitos del aquel en cuyo mercado se presume hay un monopolio o cuál es el mercado relevante para su análisis. Esto, sin perjuicio, de que lo seriamente cuestionable que es el hecho de que Estado tenga algo que decir respecto de los precios que se fijan en el mercado.
Las externalidades se solucionan con derechos de propiedad bien definidos, más que con impuestos o indemnizaciones. Mientras que los bienes públicos, como la seguridad por ejemplo, son cuestionablemente mejor provistos por el Estado que por los privados. Si ese no fuera el caso, no serían necesarias las policías privadas, los guardaespaldas o los guardianes particulares en las calles.
Me temo que pretender justificar la intervención estatal en una falla de mercado puede terminar siendo como pretender apagar un incendio con gasolina. Esto no quiere decir que no pueda existir alguna intervención estatal que mejore la eficiencia social (aunque me es muy difícil pensar en una), sino que ante una falla de mercado debe pensarse seriamente si la intervención estatal no generará una de gobierno aún peor (como suele ser el caso).
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